后疫情时代我国防范系统性金融风险的对策

来源:金融时报-中国金融新闻网/俞勇 本网编辑:支离
发布时间:2020-11-24

新冠肺炎疫情这只“黑天鹅”使全球经济发展面临极大的不确定性,直接影响金融业及金融系统的稳定性。目前我国国内疫情已得到很好的控制,但医学专家也明确指出,新冠肺炎病毒将与人类长期共存。新冠肺炎疫情将引发全球经济衰退,这已成为共识。新冠肺炎疫情其实是一起公共卫生突发事件,由它而导致的停工、停产使金融系统及机制运行、金融资源配置等出现问题,造成金融机构业务中断、盈利急速下降,甚至出现倒闭风险,进而引发系统性危机。在后疫情时代,结合疫情的实际及金融系统的特征,本文认为可以从以下方面保障我国金融体系的稳定与安全,防范系统性金融风险。

  构建我国新时代社会主义特色金融应急管理体系

  国家金融应急管理体系是指国家层面处理因人为和非人为引发的、危及金融稳定和安全的突发事件的行政职能及其载体系统,是国家金融应急管理的职能、机构、制度与机制之和。

  (一)厘清金融应急管理体系多主体协同的边界关系

  任何一个应急管理体系都是一个复杂综合体系,涉及多主体。国家金融应急管理体系是国家应急管理体系的一个重要组成部分,从制度上讲,应该纳入国家应急管理体系进行综合安排。金融突发事件可能是由人为或非人为因素所引发,可能会涉及自然灾害、公共卫生事件等。因此,国家金融应急管理体系同样需要减灾救灾体系、医疗卫生体系等的共同参与。中国幅员辽阔,在保持中央集权管理的同时,也保留了各地的分权特色管理。“属地管理原则”是应急管理的一条重要原则,因为极少数突发事件会波及全国,绝大部分突发事件都发生在某个特定的时间与地点。因此,强调属地管理有利于地方政府及时发现并消除风险。

  一是加强国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金融委”)与国家应急管理部职责划分和沟通协调工作,统筹国家金融应急管理体系的构建。二是完善中国金融业“宏观审慎+微观监管” 两位一体管理框架,进一步厘清和明确“一委一行两会”的关系,金融委是统筹国家金融应急管理体系构建的常设决策机构,“一行两会”是统筹国家金融应急管理体系构建的常设具体执行机构,国家应急管理部是日常配合协同机构。三是厘清金融应急管理体系中央与地方的关系,强化地方在金融应急管理体系的主动权,强调属地管理和权责对等;中央是协调处理全国性影响事件的处理人,地方是突发事件处理的第一处理人。

  (二)健全完善国家金融应急管理法律体系

  以往的研究均有提出,中国应建立完善国家金融应急法律法规,但我们认为并不一定要专门制定《国家金融应急法》。金融突发事件的应急管理相对专业,且从以往多数事件来看属于金融领域造成的较多,借鉴美国经验在《多德-弗兰克法案》《统一鉴定法》对金融应急管理的规定,不用单独制定金融应急管理法,而应制定《国家金融法》。可直接在金融法里面对金融应急管理做出明确规定,对“一委一行两会”、各金融机构、类金融机构等金融体系的主要主体及其他金融事件参与者的权利和义务进行法律明确,明确各主体和参与者在应急管理的各个阶段应承担的责任、采取的措施等。然后,以《国家金融法》为依据,各金融监管机构、金融市场、金融机构等制定应急管理办法或条例,形成系统配套的金融应急管理法律法规体系。

  (三)健全完善国家金融应急管理机制

  新时代金融突发事件出现一些新特征,国家金融应急管理面临一些新的挑战。然而,万变不离其宗,不宜从根本上重塑国家应急管理体系,而应从机制上做进一步更新完善。从事件过程来看,金融突发事件的管理可分为事前管理、事中管理和事后管理;从危机处理过程来看,金融应急管理可分为识别、预警、计量、处置与恢复等环节。因此,从机制上看,国家金融应急管理机制应包括危机识别与预警机制、危机处置机制和金融体系恢复机制。

  1.国家金融应急管理-危机识别与预警机制

  对金融体系的主要参与主体和关键金融基础设施进行动态监测是危机识别的关键闭环环节,只有实行动态的监测才能第一时间识别危机并进行危机预警。所以,危机识别与预警机制应包括实时监测机制。金融应急管理的实时监测机制与其他领域的监测机制不同,金融体系几乎是可以完整独立运行的一个体系,经过多年的建设,已形成自上而下的监管、市场运行等体系。因此,应把国家应急管理部的系统与金融监测系统对接,并设置相应的防火墙,实时共享关键的危机事件信息。其次,建立自下而上的危机识别与预警机制,“自下而上”则是“属地管理”原则的体现,多数事件是发生在特定的时间和地点,理应是第一时间监测并进行识别和预警的责任主体。监测、识别与预警其实可以同步纵向、横向预警,纵向则是向上、向下进行预警,向上是对上级管理部门预警,由上级管理部门进行更大范围(包括对其他相关部门)的预警;横向预警则是指对同级相关部门、所辖金融体系主体进行预警。通过纵向、横向的交叉预警,形成金融应急管理预警网络。

  另外,应加快金融领域的“吹哨人”制度机制的建设,首先在重要性金融机构及金融机构试点推行,然后将其推广至准金融机构及其他类金融机构;配合其他应急机制的建设,纳入统一规划、统一建设的框架中,发挥最大的协同作用。当然,可遵循“轻重缓急”的原则,成熟一个推行一个。

  2.国家金融应急管理-危机处置机制

  国家应急管理体系是国家金融应急管理的职能、机构、制度与机制之和。因此,国家金融应急管理-危机处置机制应主要包括金融体系监管机构、金融机构、金融市场、金融基础设施等主要主体的危机处置机制。在此要提出的是,所有这些危机处置机制应该公开透明,且处置结果应该及时公开发布。

  金融监管机构应急管理-危机处置机制是指金融监管机构应对冲击自身突发性危机事件和冲击监管对象突发性危机事件而引发的危机处置机制。对于自身突发性事件的危机处置,则可分为中央和地方两级处置机制,同样遵循“属地管理优先”和“中央兜底”两大原则,中央危机处置机制如央行的紧急贷款机制、利率调整机制、金融机构接管机制等;对于因监管对象突发性事件的危机处置,原则由监管对象自身处置为先,监管机构起监督、指导、协调等作用,如央行应急管理-危机处置机制。

  央行应急管理-危机处置机制是指央行应对突发性事件危机所采取的处置机制,主要有:中期借贷便利(MLF)机制、公开市场操作(OMO)机制、定向降准机制、再贷款机制、专项贷款机制、贷款市场报价利率(LPR)机制、贷款本息展期机制等,这次应对新冠肺炎疫情,央行就综合使用了MLF、OMO、有限定向降准、再贷款等机制。可借鉴美国的商业票据融资机制(CPFF)、一级交易商信贷便利机制(PDCF)、各国央行互换机制(美元流动性互换机制)、紧急贷款机制、扩大货币市场便利机制等,这次应对新冠肺炎疫情美国综合使用了这些机制,且临时增加央行互换机制操作频率(由7天操作1次改为1天操作1次)。其实这些机制及应急操作都是美国应对新冠肺炎疫情对金融体系冲击及防范化解系统性金融风险的具体应急机制。

  金融机构(包括类金融机构)应急管理-危机处置机制是指金融机构应对突发性事件危机所采取的处置机制,如:行使合约“提前终止权”、更换管理层、临时国有化、暂停营业等“自救”机制。处置机制应包括触发机制、干预机制、处置机制(处置行动、维系运营稳定性的行动、保持必要透明度的行动、跨境协调行动、处置的准备工作)等系列机制。对于金融机构,要尽快建立应急管理-危机处置机制,尤其是系统重要性银行,要按照金融稳定理事会颁布的“恢复与处置计划(RRP)”及国际成熟经验尽快建立处置机制;对于类金融机构,给予一定时间的过渡期,在过渡期内分类规范,成熟一个建立一个。

  金融市场应急管理-危机处置机制是指金融市场应对突发性事件危机所采取的处置机制,在中国主要包括资本市场、债券市场和外汇市场。对于资本市场可采取的处置机制:发行机制(加快发行,增加融资速度)、停市机制、熔断机制、退市机制、压降杠杆机制等。对于债券市场可采取的处置机制:发行机制、违约处置机制、退出机制等。对于外汇市场可采取的处置机制:浮动汇率机制、外汇结售机制、报价机制、宏观审慎调节机制等。

  金融基础设施应急管理-危机处置机制是指金融基础设施统筹监管方和具体运营主体为应对突发性事件危机所采取的处置机制,具体包括金融资产登记托管系统、清算结算系统(包括开展集中清算业务的中央对手方)、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等六类设施的应急管理-危机处置机制。由央行负责指导,由中证登、上交所、上清所等具体负责建立。

  3.国家金融应急管理-金融体系恢复机制

  在危机处置后往往是灾后重建和恢复阶段,金融体系的恢复往往时间较长,但不管怎样,仍可从监管机构、金融机构、金融市场、金融基础设施等方面构建恢复机制。对于监管机构可采取的恢复机制:“宏观审慎+微观管理”机制、机构改革机制、事故追责机制等。对于金融机构可采取的恢复机制:接管、收购承接、过桥银行、经营中自救、存款偿付等机制(见表),金融机构的恢复机制应能达到降低风险、保全和改善资本、剥离某些业务、债务重组、提高融资能力等目标。对于金融市场可采取的恢复机制:紧急贷款、紧急救市等机制。对于金融基础设施可采取的恢复机制:灾后重建(一地三中心灾备系统)、系统恢复机制等。恢复机制应有定量或定性标准的触发机制、执行机制(包括具体措施、准备工作等),恢复计划的内容应有前瞻性,并建在压力测试的结果之上,恢复措施所需资源应高于或等于压力测试结果建议的资源。

图表(1)

  (四)健全完善应急预案演练机制

  应急管理以预防为主已是共识,预案演练机制应成为金融应急管理体系的重要组成部分,且要严格执行。一是健全完善应急预案体系,按照“横向到边、纵向到底、分类管理、分级负责、条块结合”的原则,编制《金融监管机构应急管理手册》《金融机构应急管理手册(包括各持牌金融机构、类金融机构)》《金融市场应急管理手册》《金融基础设施应急管理手册》等。二是根据法规在允许范围内,公布金融监管机构、金融机构、金融市场及金融基础设施应急预案,增加应急预案的透明度。三是建立应急预案联合演练机制,联合其他相关部门(如:电信、电力、公安等)执行应急预案演练机制,定期和不定期地举行演练,使演练机制常态化。四是建立应急预案分层演练机制,如:整体演练机制(即涉及金融体系所有主体)、监管层演练机制(即金融监管主体参与的演练)、金融机构层演练机制(包括业务系统应急预案演练、IT系统应急预案演练、组织结构应急预案演练等)等,既有整体也有分层,不浪费资源。五是重点建立金融机构业务连续性应急预案演练机制,根据演练中出现的问题,实时动态更新演练机制。六是对金融应急管理预案进行宣传教育,对所有金融从业人员、监管机构工作人员等进行培训教育,提高从业者对金融应急管理的全面认识和相关技能水平;可在大学开设相关课程,提高金融应急管理文化水平,营造应急管理文化氛围。

  (五)建立国家金融应急管理系统

  中国已形成突发事件信息报送和语音调度系统(互联网)、重特大自然灾害综合评估系统(互联网)、国家自然灾害灾情系统、社会应急救援登记系统(互联网)、全国地方应急管理机构建设信息管理系统等组成的一系列应急管理系统,但缺乏全国统一综合性的应急管理系统,金融应急管理系统也尚未建立。一是可借鉴美国“全国突发事件管理系统”构建中国特色的突发事件管理系统,金融突发事件应急管理系统作为其子系统之一,必须突出中国“一委一行两会”、系统重要性金融机构等特色。二是金融突发事件应急管理子系统的监测预警应综合考虑宏观风险(财政政策、货币政策、失业率等)、信用风险(金融部门、非金融部门、居民部门)、流动性和融资风险(资金流动比率、债券换手率、央行对金融机构的融资等)、市场风险(汇率波动率、股市波动率、债市波动率)等风险因子,系统构建时要考虑中央与地方、财政与金融等主体间中国特色风险关联网络。三是综合利用信息化政府建设、数字化经济建设、金融科技建设等成果,建立“自上而下,部门联动,指挥灵活,统一协调”的中国金融应急管理系统。

  构建适应新时代特征的国家金融安全边界

  国家金融安全边界是指一个国家所拥有的所有金融价值及其金融价值基础不被威胁和不受威胁状态的边界。国家金融安全边界有两层含义:第一层含义是国家金融安全边界的内容应包括一个国家的金融体系、体制、机制、金融机构等金融价值及粮食、能源、实体企业等金融价值基础;第二层含义是一个国家的金融价值及其金融价值基础要处于一种什么状态或在哪些标准范围内或阈值内才是安全的,这样的一种状态或标准或阈值就是国家金融安全的边界。按马克思唯物主义辩证法,安全的获得应该包括防御和攻击,金融安全同样可以通过防御和攻击获得。国家金融安全边界具有相对稳定性、动态性、包容性、原则性、操作性、体系化和优先级等特征。

  (一)构建我国国家金融安全边界的基本前提与步骤

  构建我国国家金融安全边界的基本前提与步骤包括以下方面:从短期来看,要正确处理中美关系,坚定地以渐进方式继续深化改革开放,以改革开放推动我国金融安全边界的防固;从长期来看,首先要明确金融价值及金融价值基础的主要内容;其次要厘清各类金融价值及各类金融价值基础间的边界关系;再次要确定金融价值及金融价值基础的安全边界或标准或阈值;最后要构建金融安全边界的具体举措。

  (二)构建我国国家金融安全边界的指标体系

  根据国家金融安全的定义及涵义,国家金融安全边界是由许多核心的点组成的,监管体制机制、金融机构、政策法律、自律性组织、粮食等是其核心的点,以核心点的安全构建边界的安全。

  1.构建我国金融价值的安全边界指标体系

  (1)构建银行机构安全边界的指标体系。银行机构是我国金融机构的关键,应从关联度、复杂性、可替代性、不良率、流动性、集中度、资本充足率、准备金等指标重点明确系统重要性银行、6家国有商业银行和12家股份制商业银行的安全边界,其他银行机构则根据各自的特征参照这三类银行机构的安全指标构建它们的安全边界指标,其安全指标值可适当低于这三类银行机构的安全边界指标值。

  (2)构建保险机构安全边界的指标体系。可从关联性、可替代性、资产变现、资本质量、公司治理、流动性、集中度、准备金、偿付能力、杠杆率等指标构建保险机构的安全边界,并可根据现保险机构整个行业的实际情况,进行压力测试,进一步确定各指标值范围。

  (3)构建证券机构安全边界的指标体系。可从规模、关联性、综合化程度、流动性覆盖率、表内外资产余额、风险资本准备金、集中度、杠杆率等指标构建保险机构的安全边界,并可根据现证券机构整个行业的实际情况,进行压力测试进一步确定各指标值范围;基金、信托等机构可参照保险和证券的指标。

  (4)构建金融市场安全边界的指标体系。金融市场主要考虑股票市场、债券市场和外汇市场三大市场。对于股票市场的安全边界:稳定是安全的前提,因此可以借鉴国内外成熟证券交易市场管理经验,设置股票市场稳定与安全机制。如:涨跌幅机制(非首日上市证券涨跌幅、首日上市证券涨跌幅、最大报价档位(有效申报));技术性停牌、临时停市、交易实施监控和异常交易情况报告机制;大宗交易机制、盘后定价交易机制、“冰山委托”等特殊的交易机制;熔断机制、“价格笼子”机制、交易箍机制等制度和机制。

  对于债券市场的安全边界:债券市场主要考虑国债、金融债和企业债,这三者占债券市场的份额较大,且要重点关注外资在这三者中的占比,占比过高将直接影响三者的安全,进而危害债券市场安全边界。

  对于外汇市场的安全边界:外汇市场主要由外汇储备、汇率和外汇衍生品市场组成,对于外汇储备要重点关注资本项目的影响,汇率的浮动没有统一标准,按照目前3%的管制,进而放宽至5%,即汇率波动若至5%则会影响外汇市场的安全;外汇衍生品市场可以从市场准入、集中交易、行为监管、信息披露等方面进行安全边界的构建。

  (5)构建金融法律体系安全边界的指标体系。对于金融法律体系的安全边界,可制定国家金融发展战略、专门的金融法、金融安全投资法、金融控股公司管理办法、金融科技监管条例等法律法规。修订公司法和国有资产法,增加对于金融企业的相关规定。增加这些政策制度、法规等,进一步完善金融法律体系安全边界。

  (6)构建金融自律性组织安全边界的指标体系。关于金融自律性组织的安全边界,应进一步扩大自律性备案管理范围,完善自律性管理的机制,制定金融业自律性组织管理办法,对金融业自律性组织进行统一管理,明确管理标准、规范其运作,发挥其作用。关于金融教育体系的安全边界,可进一步明确各机构应承担的职责进而保障安全(如:每年针对消费者的金融教育人数、大中小学开设课程要求等)。可在“一行两会”下设置的教育机构或部门,定期开展相关教育培训,增加针对消费者的教育。在相应监管部门增加相应职能,依法增加市场营利性教育培训机构,并统一进行监管。

  2.构建我国金融价值基础安全边界体系

  (1)构建我国经济政策、货币政策和进出口政策等国家金融价值基础边界指标体系。一是要从投资、消费、进出口等方面保持一定的增速,确保国内生产总值(GDP)保持合理增长,以吸纳新增就业人口,保持社会稳定。二是M2供给要保持与GDP合理的配速,并结合汇率变动,保持与外汇储备适当的增长量。三是保持货币供给、外汇储备、进出口三者的协调。

  (2)构建我国粮食安全指标体系。对于粮食安全,国家其实早已明确其指标体系,但确保粮食安全可以主动作为:一是从法律法规上明确外资对国内农业的准入范围。二是培育粮食生产重点企业,积极对外投资,与全球主要产粮区保持良好合作。三是以大宗商品交易所建设为突破口,积极参与大宗商品价格制定,提升定价话语权,提高粮食、大豆、玉米等储备及掌控能力。四是完善农业保险大灾风险分散机制,加快设立中国农业再保险公司,提升农业防灾和降损能力。

  (3)构建我国战略性资源安全边界指标体系。战略性资源主要包括石油、稀土、黄金等,针对这些战略性资源虽然难以有明确的安全边界指标,但可以从以下方面确保安全。

  确保石油安全可以主动作为:一是培育石油生产与供给重点企业,积极对外投资,与全球主要产区保持良好合作。二是建设国内外油气管道,增加战略储备。三是与全球关键核心港口保持良好合作,有机会时可收购石油运输关键节点上的港口,提高石油运输渠道掌控能力。四是参与石油、天然气等大宗商品价格制定,创新其期货产品,提升石油、天然气等储备及掌控能力。对于稀土和黄金,可从生产水平、供需水平和储备水平以保障黄金和稀土的基本应用,再加上法规制度的建设,从技术和法规制度上保证黄金和稀土的安全边界。

  3.通过主动防御和攻击构建我国国家金融安全边界

  一是以“一带一路”建设加快推进建设人民币离岸结算体系、加快人民币国际化政策体系建设、提升人民币特别提款权SDR权重、以人民币支付结算基础设施建设加快构建金融安全的攻防体系、完善项目可兑换机制等渐进式市场化手段推进人民币国际化进程。二是以渐进式市场化手段推进我国金融开放的进程,坚持金融双向对等开放,主动权掌握在自己手中,根据经济和金融发展的实际情况设计金融开放路径和节奏。三是以渐进式市场化手段从健全货币政策体制机制、完善宏观审慎调控体系及机制、完善金融基础设施建设、健全国家金融安全审查机制、健全国家金融安全预警机制、健全国家金融安全应急处置机制、健全国家金融安全教育体系及机制等方面构建国家金融安全防控体系。

  (三)引入及融合金融发展新理念

  1.引入及融合多元利益相关方风险理念

  一是将所有与金融机构或金融业生存发展相关的利益主体都要纳入风险的防范矩阵进行考虑,尤其需要将自然界可能引发的一系列危机事件作为风险因子。二是要考虑金融机构或金融业自身的风险溢出效应,即金融领域的风险溢出对其他利益相关方造成冲击,继而发生危机,反过来对金融机构或金融业造成冲击引发系统性金融风险。其实在这点上我们可以做更多的尝试,如:金融机构可通过减少高碳投资和增加绿色投资来帮助缓解气候变化,增强实体经济和金融体系的气候韧性;引入前瞻性气候风险评估工具CLIMAFIN的方法学和应用,将前瞻性气候转型风险和不确定性纳入金融风险评估和估值等。

  2.引入及融合金融领域的“吹哨人”机制

  一是引入借鉴国外金融领域的“吹哨人”机制,将其与我国新时代特色社会主义特征进行融合创新,构建我国“金融吹哨人”机制。二是以《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出建立“吹哨人”制度为契机,将金融领域的“吹哨人”机制纳入统一规划和建设,融合金融多元利益相关方理念,构建协同统一、指挥有效、灵活高效的“金融吹哨人”机制,防范系统性金融风险。

  (作者系粤财投资控股首席风险官、粤财大湾区金融研究院执行院长)

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